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吴理财 方坤:地方立法体制机制创新: 现状、问题和出路———基于湖北省地方立法实践的研究
2016-05-19 10:35  

 

党的十八届四中全会以来,“完善立法体制机制” 被提高到一个前所未有的高度。本文以湖北省为例,考察了地方立法体制机制现状。自 2008 年湖北省第十一届人大成立以来,湖北省逐步开始重视地方立法体制机制建设。尤其是在 2015 年新修订的《立法法》对细化授权立法规定、赋予设区的市地方立法权、对部门规章和地方政府规章权限进行规范等方面内容进行调整后,一定程度上为地方立法体制机制创新拓展了空间,客观上也加快了湖北省地方立法体制机制创新的步伐。

当前湖北省现行的立法体制是一种二级地方立法体制与三级地方立法体制并存的综合体制。省人大与恩施州人大及恩施州下属各区县人大之间是一种三级立法体制。省人大与武汉市人大、省人大与长阳县、五峰县人大之间则是一种二级立法体制。随着《立法法》赋予设区的市地方立法权,进一步扩大地方立法层级,除武汉市以外的其他 11 个设区的市也将逐步享有城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法权。

2008 年至今的立法情况进行分析。这一时期是湖北省经济社会加速发展的时期,省人大共制定有效法规及法规性决定 79 件。其中,新制定、修订 ( 修正)69 件,批准单行条例和自治条例 7 件,集中修改、废止决定3 项,涉及 104 件法规修改和 6 件法规废止。这些法规及法规性决定涵盖了湖北省政治、经济、社会、文化、科教和人大制度建设等各个领域,有效地契合了当前社会政治经济发展的新形势和新特点,有效地解决了因社会经济结构飞速转型带来的地方性法规适用问题。从当前湖北省地方立法工作成果来看,湖北省地方立法从法规立项、法规案调研论证到法规案审议和法规的宣传贯彻等各个环节的制度逐步健全,立法工作基本有章可循; 人大、政府、人大代表、人民群众和专家等立法工作相关主体的作用得到有效发挥,初步形成了党委领导、人大主导、政府协同、各方配合、公众参与的“五位一体”的立法工作新机制,总体上适应湖北省经济社会发展和新时期改革开放对立法工作的要求,适应湖北省委提出的“法治湖北建设”的基本要求。

现有的立法体制机制,在实际的地方立法实践中,出现了诸如立法权限混乱、立法机构设置不合理、立法参与机制不健全、立法程序形式化、立法激励机制匮乏、立法监督机制不到位等问题,导致地方立法不能很好地适应和服务于依法治国和地方经济社会发展的需要。

首先,地方立法的权限归属与事项范围有待进一步厘清。地方立法权限归属主要涉及到四方面的问题: 中央立法与地方立法关系的划分; 省级立法与市级立法的划分; 人大立法与政府立法的划分; 党委领导与立法机构主导的关系。在实践中,中央立法与地方立法关系的划分不够清晰,地方立法机构的立法权限混乱;省级立法与市级立法关系的划分较为模糊,重复立法问题突出;地方性法规和地方政府规章的界限不清晰,它们所调整的对象、范围、内容事项均存在交叉和重复;地方各个层级立法机构中均存在党委领导与立法机构主导的关系协调问题。

其次,立法机构设置与机构间分工有待进一步完善。主要体现在,立法机构设置不完备,无法对接当前立法权逐步下放的需求;立法机构专业人才配置不够,削弱了立法专业化水平。立法机构间的分工形成相互掣肘,影响了立法工作效率。

再次,人大代表参与立法和社会力量参与立法程度均有待进一步提高。人大代表立法参与度不高,主要表现在立法提案不积极、立法审议意见少;社会力量立法参与程度不高,主要表现在社会公众和社会团体对立法与自身行为的相关性认识不够、对立法参与渠道和相关知识缺乏了解等方面。

第四,地方立法程序机制的科学性与民主性亟需优化。对地方立法程序机制的科学性问题的考察,可以从立法观念、立法制度、立法决策、立法技术等四个方面分析。首先,当前的立法中片面追求立法数量和规模而忽视立法质量和效益的观念、重视经济型立法而忽视其他型立法的观念仍然突出。其次,尽管从省人大到市州人大均制定了相关的立法条例,但对于各层级的立法权限却缺乏明晰的划分,导致立法工作中出现立法重复、立法越权、立法缺位等问题。再次,当前的立法决策中虽然实行集体决策,保证了立法决策的民主性,但决策效率和质量有待提升,必须寻找更为科学的立法决策形式和方法。最后,立法技术中法规的结构与表述的规范化、立法活动的运筹能力与调度能力等方面都有待提高。地方立法程序机制的民主性问题,可以从立法主体、立法过程、立法内容等三个方面来考察。首先,享有地方立法权的主体主要为地方人大及其常委会,作为民意代表的权力机关,人大代表的产生及其参与状况直接关系到立法主体的民主性问题。其次,立法过程中,从立法决策、立法起草到立法程序都要体现民主性。这种民主性主要体现在参与和利益表达两个方面。公众参与是地方立法程序机制民主的基本形式,当前的参与主要以座谈会、听证会、论证会、联系点的形式体现在立法程序中,其效力有待提高,公民参与的主动性、能动性不足,也有待进一步推广到整个立法过程中。利益表达是地方立法程序机制民主的实质内容,公众参与的目的就是为了将利益表达体现在相关法规中,这种表达在目前公众尚未直接参与的立法决策和立法起草环节如何实现还有待探索。最后,立法内容的民主化是体现实体正义的重要标志,这就要求法规既要回应现实问题,又要保障公众权力和约束政府行为。但目前湖北省的很多法规和规章均带有十分强烈的管理倾向,缺乏服务意识,亟待进一步改进。

第五,立法激励机制有待进一步建立健全。立法激励机制建设的滞后,主要表现在对立法主体的立法立项、立法创新激励和对立法参与主体的立法参与激励两个方面。

第六,立法监督机制有待进一步完善。尽管从广义层面,政党、国家机关、社会团体和普通公民等一切组织及个人均享有对立法行为及其结果监督的权力,但就目前湖北省的实施情况来看,首先是要进一步完善地方人大及其常委会对立法行为和立法结果及其实施的监督。前者为立法程序监督,后者为立法实质监督。在立法程序监督方面,湖北省近年加大了程序规范力度,对重要法规草案实行“两审三通过”制度。对立法实质监督问题,可以从两个方面来考察,一个是立法结果本身,一个是法律法规实施情况。在立法结果监督方面,湖北省显得相对薄弱,主要表现在立法文本地域色彩不突出。尤其是在行政管理与公用事业管理立法方面,很多文本存在直接“照搬”全国性法律文件的特点,湖北地域特色不突出。

为解决上述问题,进一步创新地方立法体制机制的路径,应从以下几个方面入手。首先,明确地方人大的立法权限,强化地方人大的立法监督职能。明确地方人大的立法权能与法律地位;加强地方人大的立法监督;其次,保障地方人大在地方立法中的主导作用,健全各主体有序参与立法的途径和方式。完善地方人大的组织机构与业务职能;完善地方政府参与地方人大立法的方式;拓宽公民有序参与地方立法的渠道和机制;建立社会团体参与地方立法的途径。再次,健全地方立法的程序机制,提高地方立法质量。建立地方立法的民主协商机制;引入具有争议性立法事项的第三方评估机制;健全地方立法项目规划、论证与审议机制;建立健全地方立法效果的评估与审查机制。

 

摘自《地方治理研究》2016年第1

 

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